Achizitie publica. Solutionarea contestatiilor in fata CNSC.

avocat iasi - achizitie publica

05 feb. Achizitie publica. Solutionarea contestatiilor in fata CNSC.

Achizitie publica. Solutionare a contestatiilor in fata CNSC

Achizitie publica. Procedura de solutionare a contestatiilor in fata CNSC.

Respectarea principiilor legalitatii, celeritatii, contradictorialitatii si a dreptului la aparare. Obiectul contestatiei. Notiunea de act administrativ in acceptiunea OUG 34/2006.Licenta impusa de Legea 51/2006. Asociere formata din mai multi agenti economici. Obligativitatea detinerii de catre acel agent economic care urmeaza sa desfasoare serviciile ce o presupun. Procedura de comparare a ofertelor. Principiul egalitatii de tratament al ofertantilor, principiul transparentei si principiul proportionalitatii.

Art. 79, art.170,art.190

Art. 255, art. 269 si art. 275 al. 5 din OUG 34/2006

Art. 33 din Legea 51/2006

Capitolul 1 din titlul VI din Directiva 92/50

Cauza C-183/00, Strabag Benelux NV impotriva Consiliului Uniunii Europene

Cauza C213/07, Michaniki AE impotriva Ethniko Symvoulio Radiotileorasis, Ypourgos Epikrateias

Cauza T-195/08, Antwerpse Bouwwerken NV imp. Comisiei Europene

1. Potrivit art. 269 si art. 275 al. 5 din OUG 34/2006 (denumita in continuare „Ordonanta”), procedura de solutionare a contestatiilor in fata acestui organism este scrisa si se desfasoara cu respectarea principiilor legalitatii, celeritatii, contradictorialitatii si a dreptului la aparare.

Cu toate acestea, nicio dispozitie legala nu obliga Consiliul sa comunice partii careia i s-a admis cererea de interventie cererile, notele scrise si concluziile formulate de catre contestatari, precum si punctul de vedere al autoritatii contractante, astfel cum a solicitat petenta.

Contradictorialitatea si dreptul la aparare nu presupun in mod necesar efectuarea comunicarilor solicitate de petenta, si nu au acelasi inteles si aceeasi aplicare ca in faza judecatii desfasurate in fata instantei de judecata, ci primesc o aplicabilitate particulara in cadrul procedurii administrativ-jurisdictionale in fata Consiliului.

2. Prin luarea in considerare, din oficiu, a unor motive de nulitate care nu au fost invocate de niciuna din parti, fara ca acestea sa fie aduse la cunostinta participantilor in procedura jurisdictionala, s-a incalcat principiul disponibilitatii, al contradictorialitatii si al dreptului la aparare, cele din urma stipulate de art. 269 C.proc.civ., chiar daca procedura este eminamente scrisa in fata Consiliului.

3. Faptul ca, CNCS nu s-ar fi pronuntat asupra cererii de interventie in interes propriu, ci numai asupra cererii de interventie accesorie in favoarea autoritatii contractante, nu constituie o incalcare a vreunui text de lege sau a vreunui principiu de drept.

In procedura administrativ jurisdictionala derulata in fata Consiliului, au calitatea de parti cel care contesta un act vatamator al autoritatii contractante, precum si aceasta din urma. Eventualele cereri facute de cei care intervin nu pot avea ca obiect altceva decat pronuntarea unei solutii in favoarea uneia sau a alteia din parti, nefiind de conceput ca, printr-o astfel de cerere, cel care intervine sa solicite altceva decat se solicita de una sau de cealalta din partile intre care s-a legat initial litigiul.

4. Potrivit art. 255 din Ordonanta, poate fi contestat orice act al autoritatii contractante care incalca dispozitiile legale in materia achizitiilor publice , iar al. 3 circumscrie sfera acestor acte la orice act administrativ, orice alta operatiune administrativa care produce sau poate produce efecte juridice, in legatura cu sau in cadrul procedurii de atribuire.

Asadar, in domeniul de aplicare al Ordonantei, pot face obiectul contestarii nu numai actele administrative astfel definite de Legea 554/2004, ci si operatiunile administrative ale autoritatii contractante, si care, in lipsa precizarii facute de art. 255 al. 3 din Ordonanta, ar fi fost supuse contestarii numai odata cu actele administrative la baza carora stau, ori la formarea carora contribuie.

Asadar, in domeniul achizitiilor publice, conceptia legiuitorului se abate de la dreptul comun in sensul extinderii posibilitatii de contestare, de sine statatoare, a operatiunilor administrative. Aceasta derogare isi are justificarea in particularitatile procedurii, mai ales in necesitatea desfasurarii cu celeritate a acesteia, prin lamurirea urgenta a oricaror situatii juridice neclare ori pretins neclare, in conditii de transparenta si cu asigurarea egalitatii de sanse a tuturor participantilor la procedura.

In lumina acestor precizari, Raspunsul la clarificari, desi nu este un act administrativ in sensul Legii 554/2004, neproducand efectele juridice proprii unui astfel de act, de a da nastere, a modifica sau stinge un raport juridic, nu este totusi lipsit de orice efecte juridice. Prin continutul lor, astfel de clarificari, desi nu schimba ori trebuie sa nu schimbe cu nimic mentiunile din documentatia de atribuire, fiind susceptibile sa aduca lamuriri asupra clauzelor considerate de unii participanti neclare; se comunica tuturor participantilor (art. 78 al. 3 din Ordonanta), ceea ce este o premisa a faptului ca efectele juridice se rasfrang asupra tuturor.

De aceea, acest raspuns se incadreaza in notiunea de operatiune administrativa care produce sau poate produce efecte juridice, prevazuta de art. 255 al. 3 din Ordonanta, din acest motiv fiind supusa contestarii in procedura prevazuta de acest articol.

5. Pentru a putea sta la baza declansarii unii actiuni in justitie, inteleasa ca ansamblu de mijloace destinate apararii unui drept subiectiv civil ori a unei situatii juridice pentru care calea justitiei este obligatorie, notiune ce include, in sfera sa cea mai larga, si procedurile administrativ jurisdictionale cum este cazul celei in speta, interesul trebuie sa fie nascut si actual. Altfel spus, el trebuie sa existe in momentul in care este formulata cererea, iar un interes eventual nu poate fi luat in considerare.

Or, in conditiile in care nu si-a manifestat optiunea de a se inscrie in procedura de achizitie, interesul contestatoarei de a participa la aceasta nu reprezinta mai mult decat o eventualitate, nicidecum o certitudine, fiind doar o presupunere lipsita de o baza solida din punct de vedere logico-juridic.

In mod firesc, legea rezerva dreptul de a face contestatie oricarei persoane interesate, pe care o defineste ca fiind orice operator economic care are sau a avut un interes legitim in legatura cu respectiva procedura de atribuire, si care, in plus a suferit, sufera sau risca sa sufere un prejudiciu ca o consecinta a unui act al autoritatii contractante (art. 255 al. 2).

Notiunea de interes legitim, nascut si actual, si legatura acesteia cu calitatea de participant la procedura rezulta cu pregnanta si din art. 33 din Ordonanta, potrivit caruia documentatia de atribuire – documentul cu privire la care s-au solicitat clarificari, ulterior contestate – este destinata sa asigure informarea completa, corecta si explicita a ofertantului/candidatului.

Altfel spus, tertii, chiar daca au avut intentia de a participa la procedura, cata vreme nu si-au materializat aceasta intentie, nu sunt subiectii obligatiei de informare prin intermediul documentatiei de atribuire, astfel ca eventualele vicii ale acesteia nu ii afecteaza, si nu pot actiona pentru remedierea lor, astfel cum o pot face operatorii economici care au calitatea de parti in procedura si care au depasit faza de simpla expectativa.

6. Adresa de comunicare a rezultatului procedurii, fara a fi un act administrativ in sensul Legii 554/2004, este o operatiune administrativa producatoare de efecte juridice specifice procedurii achizitiilor publice, in sensul prevederilor art. 255 al. 3 din Ordonanta, putand fi contestata in baza si in conditiile acestui articol.

In plus, este adevarat ca adresa de comunicare a rezultatului procedurii nu se confunda cu insusi rezultatul procedurii, insa trebuie tinut seama de faptul ca ceea ce se comunica participantilor la procedura este acea adresa, emisa in baza art. 206-208 din Ordonanta, iar nu Raportul procedurii ce contine insusi rezultatul acesteia.

7. Avand in vedere ca respectivul raspuns a produs efecte fata de toti participantii, nefiind contestat de niciunul dintre ei, in cadrul contestatiei formulate cu privire la rezultatul proceduri nu mai pot fi puse in discutie aspecte care tin de interpretarea cerintei prevazute in documentatia de atribuire, referitoare la prezentarea licentei ANRSC, de vreme ce nici documentatia de atribuire si nici clarificarile furnizate de autoritate sub acelasi aspect nu au fost contestate.

Aprecierea asupra validitatii acestor clarificari excede obiectului investirii si incalca principiul disponibilitatii, cata vreme niciuna din partile procedurii nu a contestat in fata Consiliului acest raspuns.

8. In cazul in care ofertant este o asociere formata din mai multi agenti economici, cum este cazul petentei, prezentarea licentei presupune detinerea ei de catre acel agent economic care urmeaza sa desfasoare serviciile ce o presupun.

Toata argumentatia CNSC in sensul obligativitatii acestei licente, a caracterului ei personal si netransmisibil, ar avea un sens si ar fi pertinenta in masura in care s-ar fi demonstrat ca, in cauza, se pune in concret problema prestarii acestui tip de servicii de catre o societate care nu o poseda.

Curtea nu poate fi de acord ca, la modul general si teoretic, participarea la procedura de achizitie publica in cadrul unei asocieri presupune detinerea licentei pentru tipul de servicii care face obiectul contractului de atribuire de catre toti membrii asocierii, indiferent daca acestia vor presta sau nu, in mod concret si efectiv, serviciile pentru care este impusa necesitatea obtinerii licentei.

Licenta impusa de Legea 51/2006 este definita de acest act normativ ca fiind actul tehnic si juridic emis de autoritatea de reglementare competenta, prin care se recunosc calitatea de operator de servicii de utilitati publice intr-un domeniu reglementat, precum si capacitatea si dreptul de a furniza sau presta un astfel de serviciu.

In raport de aceste dispozitii legale, curtea considera, contrar opiniei Consiliului, ca, intrucat documentul respectiv atesta capacitatea si dreptul de a furniza anumite tipuri de servicii, el vizeaza, in consecinta, capacitatea tehnica si profesionala a operatorului economic titular al licentei.

De aceea, sunt aplicabile prevederile art. 190 al. 3 teza I din Ordonanta, in conformitate cu care, atunci cand un grup de operatori economici depune oferta/candidatura comuna, capacitatea tehnica si profesionala se demonstreaza prin luarea in considerare a resurselor tuturor membrilor grupului.

Asadar, detinerea licentei de catre acel membru al asocierii care urmeaza sa presteze efective serviciile de utilitati publice satisface atat cerintele legii, cat si ale documentatiei de atribuire, fara ca, in acest mod, sa se poata vorbi de vreun transfer nepermis al licentei, cum se sustine de catre CNSC, cata vreme legea permite luarea in considerare, sub aspectul capacitatii tehnice si profesionale, a tuturor resurselor membrilor asocierii.

Numai in masura in care, pe parcursul derularii contractului s-ar constata o situatie care cade sub incidenta prevederilor prohibitive ale legii, in sensul prestarii activitatilor descrise de legea 51/2006 de catre operatorul economic nelicentiat, dintre cei care compun asocierea, acest fapt ar atrage consecintele si raspunderea prevazute de lege, fara a se putea considera, in mod aprioric, ca exista o astfel de incalcare a legii prin simpla participare, in asociere, la procedura de atribuire a contractului.

O atare interpretare rezulta si din jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene, care a observa ca, „astfel cum reiese din al saselea considerent din preambulul acesteia, Directiva 92/50 este conceputa pentru a evita obstacolele in calea libertatii de a presta servicii in atribuirea contractelor de achizitii publice de servicii, la fel cum Directivele71/304 si 71/305 sunt proiectate pentru a asigura libertatea de a presta servicii in domeniul de contractelor de achizitii publice de lucrari.

In acest scop, capitolul 1 din titlul VI din Directiva 92/50 stabileste norme comune privind participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice de servicii, inclusiv posibilitatea de a subcontracta o parte a contractului unor terte parti (articolul 25) si de depunere a ofertelor de catre grupuri de prestatori de servicii, fara ca acestora sa li se ceara sa isi asume o anumita forma juridica, in scopul de a face acest lucru (articolul 26).

In plus, criteriile de selectie calitativa prevazute in capitolul 2 din titlul VI din Directiva 92/50 sunt destinate exclusiv pentru a defini normele care reglementeaza obiectiv evaluarea permanenta a ofertantilor, in special din punct de vedere financiar, economic si tehnic. Unul dintre aceste criterii, stabilit in Articolul 31 (3), permite ofertantilor sa dovedeasca situatia lor financiara si economica prin orice alt document pe care autoritatea contractanta il considera adecvat. O dispozitie suplimentara, prevazuta la articolul 32 alineatul (2) litera (c), prevede in mod expres ca dovada capacitatii furnizorului de servicii de tehnica poate fi facuta prin indicarea tehnicienilor sau a organismelor tehnice, indiferent daca apartin sau nu direct la furnizorul de servicii, la care se poate apela pentru a efectua serviciul

9. Nici din fisele de evaluare, din procesul verbal al sedintei de evaluare si nici din raportul procedurii nu rezulta elementele care au stat la baza calcularii fiecarui punctaj in parte, fiind astfel incalcate principiile egalitatii de tratament si al transparentei reglementate imperativ de art. 2 din Ordonanta.

Trebuie subliniat, asa cum a facut-o si Tribunalul de Prima Instanta al Comunitatilor Europene, ca normele care reglementeaza procedura de comparare a ofertelor pentru contractele de achizitii publice asigura conformarea in fiecare etapa la principiul egalitatii de tratament al ofertantilor si la principiul transparentei, astfel incat sa permita egalitatea de sanse a tuturor ofertantilor (cauza C-183/00, Strabag Benelux NV impotriva Consiliului Uniunii Europene).

Principiile mentionate, care au drept semnificatie in special faptul ca ofertantii trebuie sa se afle pe o pozitie de egalitate atat in momentul in care isi pregatesc ofertele, cat si in momentul in care acestea sunt evaluate de catre autoritatea contractanta, constituie intradevar, temeiul directivelor privind procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice, iar obligatia autoritatilor contractante de a asigura respectarea acestora corespunde chiar esentei acestor directive (cauza C213/07, Michaniki AE impotriva Ethniko Symvoulio Radiotileorasis, Ypourgos Epikrateias)

10. In ceea ce priveste documentatia de atribuire si modul cum au fost concepute criteriile de evaluare, curtea reitereaza faptul ca, prin expirarea termenului de contestare, documentatia de atribuire s-a definitivat ca act necontestat al autoritatii contractante, nemaiputand fi pus in discutie decat cu incalcarea prevederilor exprese ale art. 255 si ale 278 al. 3 din Ordonanta, a principiului disponibilitatii, precum si al securitatii juridice.

Pronuntandu-se in sensul constatarii nelegalitatii documentatiei de atribuire, in partea referitoare la mentionarea criteriilor de atribuire, Consiliul a depasit competenta de solutionare a cauzei si limitele investirii. In situatia in care ar fi constatat ca, in afara de actele contestate, exista si alte acte care incalca prevederile ordonantei, la care nu s-a facut referire in contestatie, acesta avea doar competenta sesizarii Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, conform art. 278 al. 3 din Ordonanta, iar nicidecum pe aceea de a se investi din oficiu si a de anula aceste acte, interferand practic, in acest mod, cu sus-mentionata autoritate a statului, in a carei sfera de atributii intra realizarea controalelor in domeniu.

Asadar, examinarea legalitatii actelor neatacate, cum sunt Raspunsul la clarificari nr. 21 si documentatia de atribuire, nu intra in competenta decizionala a Consiliului, opunandu-se principiul disponibilitatii, regula fundamentala in procedura civila, ca drept comun in materie, incident si in contenciosul administrativ-jurisdictional, prin care se intelege faptul ca partile pot determina nu numai existenta procesului, ci si continutul acestuia, prin delimitarea voluntara a obiectului sau, cadru procesual ce nu poate fi extins de organul de jurisdictie investit.

10. Simpla exprimare a redeventei printr-o cifra multianuala neconstituind de plano o abatere de la documentatia de atribuire, care sa justifice excluderea ofertantului din procedura, daca, in pofida acestui mod de exprimare, o evaluare obiectiva, transparenta si nediscriminatorie este posibila.

In acest sens, Tribunalul de Prima Instanta de la Luxemburg a considerat ca o conditie prevazuta in caietul de sarcini trebuie interpretata in functie de obiectul sau, de sistemul si de modul sau de formulare. Mai mult, principiul proportionalitatii (statuat si in legislatia nationala, art. 179 din OUG 34/2006, n. red.) impune ca actele institutiilor sa nu depaseasca limitele a ceea ce este adecvat si necesar in scopul realizarii obiectivelor urmarite, inteleganduse ca, in cazul in care este posibila o alegere intre mai multe masuri adecvate, trebuie sa se recurga la cea mai putin constrangatoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie sa fie disproportionate in raport cu scopurile urmarite. Acest principiu impune autoritatii contractante, atunci cand aceasta se confrunta cu o oferta ambigua, iar o cerere de precizari cu privire la continutul ofertei mentionate ar putea asigura securitatea juridica in acelasi mod precum respingerea imediata a ofertei in cauza, sa solicite precizari candidatului vizat, mai degraba, decat sa opteze pentru respingerea pura si simpla a ofertei acestuia. (cauza T-195/08, Antwerpse Bouwwerken NV imp. Comisiei Europene)

.                                                                (Decizie nr. 352/R-CONT/13.02.2012)

I. PLANGEREA

Prin cererea inregistrata la data de 23 aprilie 2011 (data postei), petenta S.C. G.U. S.A., prin V. S., societate reprezentanta a Asocierii „S.C. G. U. S.A., S.C. E.B. S.R.L. si S.C. K. Kft. „, in temeiul art. 281 si urm. din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, cu modificarile si completarile ulterioare (denumita in continuare „O.U.G. nr. 34/2006”), in contradictoriu cu intimatii: C J ARGES, in calitate de Autoritate Contractanta, S.C. E. S.A., S.C. I.G.I.E. S.R.L., S.C. V.S. P. M. S.A., a formulat plangere impotriva Deciziei Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor nr. 1375/149C4/5409,H34,1157,1177 din data de 11.04.2011, solicitand ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna admiterea plangerii; anularea Deciziei CNSC; respingerea contestatiilor formulate de petenta SC E. SA si de ofertantii S.C. I.G.I.E. S.R.L., S.C. V.S. P. M. S.A.,.;Continuarea procedurii de achizitie publica pentru atribuirea Contractului de concesiune de servicii „Exploatarea, intretinerea, utilizarea instalatiilor si supervizare constructii pentru depozitarea deseurilor solide in judetul Arges” (denumita in continuare „Procedura de achizitie publica”); Obligarea Autoritatii Contractante sa incheie Contractul de concesiune susmentionat cu ofertantul declarat castigator, respectiv cu Asocierea SC G. U. S.A., S.C. E. B. S.R.L. si S. C. K. Kft.; obligarea, in solidar, a societatilor parate la plata cheltuielilor de judecata.

MOTIVELE PLANGERII:

A. In fapt, in data de 26.06.2010, Consiliul Judetean Arges, in calitate de Autoritate contractanta, a publicat in SEAP Anuntul de participare la procedura de achizitie publica de atribuire prin licitatie deschisa a Contractului de concesiune de servicii „Exploatarea, intretinerea, utilizarea instalatiilor si supervizare constructii pentru depozitarea deseurilor solide in judetul Arges”.

Data limita pentru depunerea ofertelor in cadrul procedurii de achizitie publica a fost fixata la 30.08.2010.

Anterior datei limita de depunere a ofertelor, in 27.08.2010, societatea E. S.A. a formulat o contestatie la CNSC impotriva Raspunsului nr. 18 la clarificari emis de Autoritatea contractanta.

E. S.A. nu s-a inscris ca ofertant in procedura de achizitie publica.

In procedura de achizitie publica s-au inscris ca ofertanti (1) Asocierea „S.C. GU S.A., S.C. EB S.R.L. si S.C. K Kft., (2) S.C. IGIE S.R.L., (3) Asocierea A. Servicii pentru Mediu (fosta S.C. VSPM S.A.) si (4) V. S. S.A.

In data de 30.08.2020, Comisia de evaluare a Autoritatii contractante a deschis ofertele, iar evaluarea acestora a durat pana in data de 03.03.2011.

Cu ocazia finalizarii procesului de evaluare a ofertelor s-a intocmit Raportul procedurii de achizitie publica nr.2654/03.03.2011.

In urma evaluarii ofertelor, Asocierea S.C. GU S.A., S.C. EB S.R.L. si S.C. K Kft. a fost declarata castigatoare.

Ofertantii declarati necastigatori, respectiv IGIE S.R.L., Asocierea Arges Servicii pentru Mediu (fosta S.C. VSPM S.A.) si VS S.A., au formulat contestatii dupa comunicarea rezultatului evaluarii ofertelor.

Contestatiile societatilor susmentionate au fost conexate cu contestatia E. S.A.

In cadrul procedurii jurisdictionale de solutionare a contestatiilor, Asocierea petenta a formulat cerere de interventie in interes propriu si in interesul Autoritatii contractante.

Prin Decizia CNSC au fost admise contestatiile E. S.A., IGIE S.R.L. si a Asocierii Arges Servicii pentru Mediu (fosta S.C. VSPM S.A.) si a fost respinsa contestatia VS S.A. Totodata, a fost admisa in principiu cererea de interventie in interesul autoritatii contractante dar numai cu privire la criticile privind ofertantul VS S.A.

B. Motivarea in drept a plangerii

1.Incalcari ale normelor de procedura

Decizia CNSC este nelegala sub aspectul incalcarii normelor din procedura administrativ jurisdictionala din fata acestei institutii.

Consiliul nu a luat in considerare cererile si apararile formulate de reclamanta cu incalcarea principiilor contradictorialitatii si dreptului la aparare astfel cum sunt acestea prevazute la art. 269 din O.U.G. nr. 34/2006.

Data fiind calitatea petentei de ofertanta declarata castigatoare si ca urmare a faptului ca a fost notificata de catre autoritatea contractanta cu privire la depunerea a 4 contestatii, aceasta a formulat si depus in fata CNSC cererea de interventie nr. 124/01.04.2011.

In cadrul acesteia, a solicitat CNSC ca imediat dupa ce va constata admisibilitatea de principiu a cererii, sa ii comunice toate cererile, notele scrise ori concluzii formulate de catre contestatari, precum si punctul de vedere al autoritatii contractante la cele 4 contestatii, astfel incat intervenienta sa fie in masura sa isi exercite toate drepturile procesuale aflate la dispozitie.

Ignorand aceasta cerere, CNSC nu a comunicat incuviintarea de principiu a cererii de interventie, lipsind–o pe intervenienta de posibilitatea de a studia dosarul cauzei. In acest fel, au fost incalcate dispozitiile art. 52 din Codul proc. civ. in temeiul carora, dupa incuviintarea in principiu, a cererii de interventie, acesta avea si obligatia corelativa sa dispuna comunicarea interventiei, ceea ce nu s-a intamplat in speta.

S-au incalcat dreptul la aparare si principiul contradictorialitatii pe parcursul procedurii, prevazute de art. 269 din O.U.G. nr. 34/2006.

Sub acest aspect, procedand la solutionarea contestatiilor S.C. IGIE S.R.L. si S.C. VSPM S.A., Consiliul nu a adus in discutie exceptiile procedurale invocate de intervenienta, respectiv tardivitatea criticilor referitoare la raspunsul la solicitarea de clarificare nr. 21 – inregistrata sub nr. 10332/26.08.2010, astfel incalcandu-si propria procedura de solutionare a contestatiilor in virtutea careia, conform dispozitiilor art. 278 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, CNSC se pronunta mai intai asupra exceptiilor de procedura si de fond.

A invederat petenta ca, prin numeroase decizii ale instantelor judecatoresti s-a statuat ca formularea unei contestatii, solutionarea acesteia si respectiv aplicarea dispozitiilor continute intr-o decizie a Consiliului sunt o parte integranta a procedurii de atribuire a contractelor de achizitie publica, astfel incat si aceste activitati trebuie sa se circumscrie principiilor generale ale achizitiilor publice si deci, inclusiv CNSC are obligatia respectarii principiilor transparentei si tratamentului egal in etapa de solutionare a contestatiilor, astfel incat tocmai aceste principii obligau la solutionarea cererii intervenientei de a ii fi comunicate actiunile si alte demersuri procesuale ale partilor in dosar.

CNSC a pus in discutie critici ale S.C. IGIE S.R.L. indreptate impotriva modului de acordare a punctajului, iar astfel de critici nu s-au regasit in contestatia nr. 440/11.03.2011.

CNSC nu s-a pronuntat asupra cererii de interventiei in interes propriu, ci doar asupra cererii in interesul Autoritatii contractante, pe care a solutionat-o partial.

Cererea de interventie in interesul Autoritatii contractante a fost admisa in principiu, dar numai in ceea ce priveste ofertantul VS S.A., fara sa motiveze care au fost ratiunile pentru care celelalte critici din aceasta cerere au fost respinse.

Pe fond, motivele de nelegalitate ale deciziei CNSC, raportat la fiecare contestatie in parte, sunt urmatoarele:

2. Referitor la contestatia S.C. E. S.A. nr. 1531/ 27.08.2011

2.1. In mod gresit, CNSC a respins exceptia de tardivitate a contestatiei acestei petente.

Conform art.2562alin. 1 lit. a) din OUG nr.34/2006, termenul de 10 zile in care se poate formula contestatie impotriva unui act administrativ nelegal intr-o procedura de achizitie publica curge incepand cu ziua urmatoare in care partea vatamata a luat la cunostinta de un act al autoritatii contractante pe care-l considera nelegal.

Anuntul de participare la licitatia pentru atribuirea Contractului de concesiune a fost publicat in SEAP in data de 26.06.2010, iar contestatia E. S.A, care a avut ca obiect Raspunsul la clarificari nr.18, a fost introdusa in data de 27.08.2010.

Data aducerii la cunostinta persoanelor interesate a documentatiei de atribuire pentru atribuirea Contractului de concesiune este data publicarii Anuntului de participare in SEAP, respectiv data de 26.06.2010 (conform art. 2562 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006).

CNSC a motivat respingerea exceptiei, ca in raport cu data comunicarii catre petenta a Raspunsului nr.18, respectiv data de 20.08.2010, contestatia este facuta in termen (fila 22 – Decizie).

Problema de drept care se pune este daca Raspunsul la clarificari nr.18 al Autoritatii contractante are caracterul unui „act administrativ in sensul art.255 alin.(3), 2562din OUG nr.34/2006 raportat la art. 2 lit.c) din Legea nr.554/2004, pentru a se putea considera ca de la comunicarea Raspunsului curge un termen distinct de 10 zile pentru introducerea contestatiei.

In opinia petentei, este evident ca Raspunsul nr.18 nu are semnificatia unui act administrativ, deoarece nu a dat nastere, modificat sau stins raporturi juridice.

Astfel, din perspectiva incidentei dispozitiilor art. 78 din O.U.G. nr. 34/2006, a invederat petenta ca, din analiza raspunsurilor autoritatii contractante, rezulta nu s-a adus nicio modificare documentatiei de atribuire prin clarificarile in cauza, precum si faptul ca nu se poate retine niciun element de neclaritate.

Daca S.C. E. S.A. nu era lamurita pe deplin cu privire la informatiile primite prin Raspunsul nr.18, avea la dispozitie calea formularii unei noi solicitari de clarificari, si nicidecum introducerea unei contestatii la un Raspuns.

De fapt, prin contestatia impotriva Raspunsului nr.18, S.C. E. S.A. a creat un subterfugiu prin care a contestat Documentatia de atribuire propriu zisa, desi o contestare a acestei documentatii era inadmisibila, fiind tardiva.

Intentia S.C. E. S.A. de a contesta insasi Documentatia de atribuire (desi nu mai era posibila) este dovedita prin scopul urmarit prin contestatie, si anume „obligarea Autoritatii contractante la clarificare si modificarea documentatiei de atribuire a procedurii in cauza pentru conformarea acesteia cu prevederile legale incidente” (fila 7 paragraful 1 din contestatie).

In consecinta, Raspunsul nr.18, nefiind un act administrativ in intelesul legii, termenul de introducere a contestatiei se calculeaza din ziua urmatoare datei publicarii in SEAP a Anuntului de participare, astfel ca in raport cu data introducerii contestatiei, aceasta apare ca tardiv introdusa.

2.2. In mod gresit CNSC a respins exceptia lipsei de interes al E. S.A. in formularea contestatiei:

CNSC si-a fundamentat decizia pe ideea ca, desi E. S.A. nu s-a inscris ca ofertant in procedura de achizitie publica, „in momentul formularii contestatiei exista un interes nascut si actual al contestatoarei, respectiv acela de a participa la procedura” (fila 23 paragraful 6) si ca „operatorul economic in cauza intentiona sa participe cu oferta la procedura” (fila 23 paragraful 4).

In primul rand, interesul nu poate fi considerat actual in raport cu folosul practic urmarit de contestatoare, si anume contestarea documentatiei de atribuire propriu-zisa, deoarece o asemenea cerere era inadmisibila in raport cu momentul in care a fost introdusa.

In al doilea rand, Raspunsul nr.18 nu poate fi calificat act administrativ, asa cum am motivat mai sus, pentru a justifica finalitatea acestei actiuni.

In al treilea rand, nu exista nicio proba ca S.C. E. S.A. intentiona sa participe la licitatia deschisa pentru atribuirea contractului de concesiune, si nu cunoastem care au fost ratiunile CNSC pentru care a ajuns la concluzia ca vroia sa participe la procedura de achizitie publica.

In al patrulea rand, chiar daca in raport cu data formularii contestatiei (27.08.2010) era inca in termenul de depunere a ofertelor, faptul ca ulterior aceasta societate nu s-a inscris efectiv la licitatie, ca ofertant, demonstreaza ca aceasta contestatie a fost formala si ca petenta s-a desesizat de procedura de achizitie publica.

Contestatia a fost solutionata abia in 12.04.2011, la peste 7 luni de la introducerea ei, astfel ca nu se mai poate vorbi de un interes actual din partea societatii ECOREC S.A.

2.3. Referitor la fondul contestatiei depuse de E. S.A.:

In cazul in care s-ar trece peste motivele de mai sus, contestatia E. S.A este nefondata, pentru urmatoarele argumente:

CNSC a admis in parte contestatia E. S.A. pentru urmatoarele motive:

– s-au incalcat prevederile art.78 alin. (2) si art.33 alin.(1) din OUG nr.34/2006, deoarece in privinta notiunii de „finantare” a construirii unei noi celule pentru depozitarea gunoiului, „prin documentatia de atribuire nu s-a asigurat o informare completa si corecta a ofertantilor cu privire la obiectul contractului, acest lucru nerealizandu-se nici ulterior, prin intermediul raspunsului la clarificari” (fila 26 – paragrafele 1- 3 Decizie);

– cu privire la modul de calcul al tarifului general unic al serviciilor de salubrizare, CNSC a considerat ca autoritatea contractanta a dat explicatii „ambigue si neclare” cu privire la modul de calcul al tarifului de operare, in sensul ca nu se stie cum va fi stabilita ponderea fiecarei activitati in cadrul acestui tarif (fila 29 paragrafele finale, fila 30 paragrafele 1 si 2 Decizie).

Cele doua argumente ale CNSC pentru admiterea contestatiei ECOREC S.A. sunt gresite, in primul rand din cauza faptului ca aceasta contestatoare nu are calitatea de parte in procedura de achizitie.

Astfel, pentru a aprecia daca informatiile din documentatia de atribuire nu au fost complete trebuie avut in vedere cine are calitatea de subiecti beneficiari ai acestei reglementari. Acestia sunt: candidatii sau ofertantii in cadrul procedurii, conform art.33 alin.1 din OUG nr.34/2006.

Numai ofertantii sau candidatii la o procedura de achizitie publica se pot prevala de insuficienta informarii din partea Autoritatii contractante.

In speta, EC. S.A. nu are niciuna dintre aceste calitati.

In al doilea rand, contestatoarea si CNSC au inteles gresit notiunea de „finantare” din cuprinsul documentatiei de atribuire si au interpretat-o in sens literal, fara sa analizeze in mod sistematic documentatia.

In documentatie este vorba de construirea unei a doua celule de depozitare a deseurilor din veniturile acumulate de catre operator in urma prestarii serviciilor concesionate, deci se refera la o investitie din resurse proprii si nu la o contractare a unei finantari din exterior de la o institutie financiara.

Nici critica contestatoarei cu privire la departajarea pe activitati a tarifului de operare nu este intemeiata, deoarece prevederile Legii nr.51/2006 nu contin reglementari care sa impuna acest lucru.

3. Referitor la Contestatia IGIE SRL:

3.1. Contestatia IGIE SRL (denumita in continuare I.) trebuia respinsa ca inadmisibila, pentru urmatoarele motive:

Contestatia I. a avut ca obiect anularea Adresei nr.2474/04.03.2011, prin care Autoritatea contractanta i-a comunicat rezultatul licitatiei deschise.

Prin Adresa sus-mentionata, Consiliul Judetean Arges a comunicat contestatoarei ca Asocierea petenta a fost declarata castigatoare a licitatiei, iar oferta I. a fost declarata necastigatoare. Adresa respectiva reprezinta o informare a ofertantilor realizata conform art.206 si 207 din OUG nr.34/2006 despre decizia Autoritatii contractante referitoare la ofertantul selectat castigator.

Adresa de comunicare a rezultatului evaluarii ofertelor nu se confunda cu Raportul procedurii de atribuire, care este un act distinct si care reprezinta, de fapt, hotararea Autoritatii contractante in procedura de achizitie publica.

Conform art.83 din HG nr.925/2006, decizia care se ia in urma evaluarii ofertelor este continuta in documentul intitulat Raportul procedurii de atribuire din 03.03.2011, care are caracterul unui act administrativ, deoarece prin acceptarea sau respingerea unor oferte iau nastere raporturi juridice de drept administrativ.

In consecinta, Contestatia I. este inadmisibila, deoarece are ca obiect o comunicare a rezultatului procedurii ce nu reprezinta act administrativ in sensul legii.

3.2. In situatia in care s-ar trece peste motivul de mai sus, Decizia CNSC privind aceasta contestatie este nefondata, deoarece in documentatia achizitiei publice nu exista prevazuta cerinta ca liderul asociatiei sa fie titularul licentei de operare emise de ANRSC.

Singurul motiv din contestatia I. se refera la faptul ca societatea GU S.A., liderul Asociatiei castigatoare, nu era titulara licentei de operare emisa de ANRSC in conformitate cu Legea nr.51/2006, si astfel nu indeplinea unul din criteriile de calificare prevazute la pct.5.1. din Fisa de date a achizitiei.

Astfel, CNSC a dat eficienta acestui motiv printr-o interpretare subiectiva in favoarea acestei contestatoare fara sa tina cont de sensul dat cerintei prezentarii licentei de operare din continutul Fisei de date a achizitiei si in Raspunsul de clarificare nr.21 al Autoritatii contractante .

In acest mod, a desconsiderat punctul de vedere obligatoriu emis de Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice (ANRMAP) cu privire la cerinta prezentarii licentei de operare din 3477/25.02.2011.

Din ansamblul documentelor ce compun dosarul achizitiei publice rezulta ca nu exista prevazuta cerinta ca liderul Asociatiei sa fie titularul licentei de operare emisa de ANRSC.

Cu toate acestea, CNSC a realizat in filele 33 – 41 din decizie o constructie juridica care conduce la ideea ca era imperativa detinerea de liderul Asociatiei a licentei respective, eliminand unele acte necontestate emise de Autoritatea contractanta si de ANRMAP care dovedeau contrariul si care au produs efecte juridice.

Astfel, conform pct.5.1. din Fisa de date a achizitiei era prevazuta cerinta ca liderul Asociatiei sa prezinte licenta de operare si nu sa fie titularul acesteia.

Mai mult prin Raspunsul nr.21 la clarificari (Adresa nr.10332/26.08.2010, de care CNSC face referire la fila 33 paragraful 2), Autoritatea contractanta precizeaza ca „in cazul depunerii unei oferte comune Team Leaderul trebuie sa prezinte licenta emisa de ANRSC”.

Termenii folositi in documentele de calificare la licitatie trebuie interpretata stricto sensu, astfel ca expresia „sa prezinte” nu este sinonima cu expresia „sa posede” ori „sa detina”, astfel incat interpretarea corecta a acestei clarificari este ca, in documentatia de calificare prezentata de liderul asocierii trebuie sa se regaseasca si licenta emisa de A.N.R.S.C. care nu trebuie sa fie detinuta in mod obligatoriu de catre acesta, ci doar de catre unul dintre membrii respectivei asocieri.

Cu toate acestea, CNSC considera invalide Raspunsurile de clarificare nr.21, fara sa existe vreo cerere in acest sens din partea vreunui ofertant (a se vedea fila 33 ultimul paragraf din Decizie). Raspunsul nr.21 al Autoritatii contractante nu a fost contestat de nimeni, astfel ca el a produs efecte, iar CNSC nu poate din proprie initiativa sa se subroge vreunui participant la licitatie si sa conteste el insusi acest Raspuns.

In plus, ANRMAP, prin adresa nr. 3477/25.02.2011, confirma interpretarea de mai sus, si anume ca cerinta este indeplinita daca unul din membrii Asociatiei este titularul licentei respective.

Cu toate acestea, CNSC ironizeaza aceasta institutie si o goleste de continut si considera punctul de vedere al ANRMAP ca si consultativ (fila 34 paragraful 1 si fila 39 paragraful 2 – Decizie).

Aceasta pozitie aroganta a CNSC este in contradictie cu rolul ANRMAP in cadrul procedurilor de achizitie publice. Potrivit art. 3 lit. e) din OUG nr. 74/2005 si art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 525/2007 ANRMAP ii revine in mod exclusiv functia de indrumare metodologica a autoritatilor contractante precum si de urmarire a modului de punere in aplicare a legislatiei achizitiilor publice, context in care in cazul de fata nu a fost sesizata nicio nelegalitate. Rezulta ca opinia ANRMAP este obligatorie pentru Autoritatile contractante si nu este consultativa.

In aceste conditii, punctul de vedere al ANRMAP nu poate fi ignorat si in analiza indeplinirii cerintelor de calificare trebuia tinut cont obligatoriu de indrumarea data de aceasta Autoritate.

Faptul ca in Asocierea castigatoare unul dintre membrii era titularul licentei ANRSC nu a reprezentat o favorizare in raport cu ceilalti ofertanti, si prin aceasta sa se fi incalcat principiul tratamentului egal, deoarece in aceeasi situatie noastra se gasea si un alt ofertant, respectiv Asocierea Arges Servicii pentru Mediu (ASPM).

Nu este de ignorat si faptul ca, raportat la momentul atribuirii contractului de concesiune, inclusiv liderul asocierii – S.C. GU S.A. – detinea Licenta nr. 1161/14.10.2010 clasa 1, valabila pana la data de 14.10.2011, astfel incat invocarea a diverse legi aplicabile in domeniul serviciilor de utilitati publice sunt complet irelevante la speta, dupa cum sunt si speculatiile Consiliului privitoare la faptul ca „odata impusa cerinta ca ofertantii sa detina licenta ANRSC, toti cei care compun asocierea ofertanta trebuie sa detina o astfel de licenta pentru ca oferta asocierii lor sa fie admisa”.

3.3. CNSC a judecat mai mult decat a cerut I. pentru ca:

– a anulat Documentatia de atribuire si Raportul procedurii, acte administrative care nu au facut obiectul contestatiei;

– a adaugat motive noi de contestatie, fara sa fie investita cu asa ceva.

Avand in vedere ca OUG nr.34/2006 se completeaza cu dreptul comun (art.297), rezulta ca si in materia solutionarii contestatiilor este aplicabil principiul disponibilitatii din procesul civil.

In consecinta, CNSC trebuia sa judece contestatia I. in limitele cu care a fost investita, in temeiul art.129 alin.6 C.proc.civila, si nu putea sa se pronunte asupra unui lucru care nu s-a cerut (art. 304 pct.6 C.proc.civila). In aplicarea acestor principii, CNSC se pronunta asupra legalitatii de temeinicie a actului atacat si poate pronunta o decizie care-l anuleaza in tot sau in parte (art.278 alin.2 din OUG nr.34/2006).

Cu toate acestea, CNSC a anulat Documentatia de atribuire si Raportul procedurii de achizitie nr.2654/03.03.2011 (fila 41 paragraful 4 – Decizie) fara sa existe in contestatia I. o cerere in acest sens.

Pe langa aceasta, in filele 41-50 din Decizie, CNSC se pronunta asupra unor motive care nu exista in contestatia I. :

– lipsa a 2 membrii din comisia de evaluare (fila 41 ultimul paragraf);

– documentatia de atribuire nu contine elemente suficiente pentru a evalua in mod obiectiv caracteristicile si avantajele ofertei castigatoare (fila 42 paragraful 3, fila 43 paragraful 2, fila 44 paragraful 3, fila 45 paragrafele 1, 2 si 3, filele 46 -47, fila 49).

Chiar si asa, CNSC nu mai putea cenzura Documentatia de atribuire (Anuntul SEAP si Fisa de date a achizitiei) deoarece acestea au fost aduse la cunostinta paratilor in 26.06.2010, astfel ca a expirat termenul legal de 10 zile in care putea fi contestata (prevazut in art.2562alin.(l) lit.a) din OUG nr.34/2006).